Capitolul 3 - Justiția
Justiţia este principalul garant al statului de drept. Acesta din urmă presupune organizarea societăţii pe baza ierarhiei normelor generatoare de ordine juridică, ordine care se așigură prin mecanisme de organizare a instituţiilor ce structurează statul ca titular al puterii. Libertatea, ca prerogativă fundamentală a democraţiei, nu poate exista fără ordine, iar șingura ordine acceptabilă într-o democraţie este aceea impusă de domnia legii. Orice democraţie caută în justiţie legitimatea supremă a autorităţii statului! Un stat în care există temeri legitime că legea este încălcată la cele mai înalte nivele ale instituţiilor de stat, este un stat care își trădează mișiunea fundamentală, aceea de a garanta exerciţiul drepturilor și libertăţilor cetăţenilor săi și ale comunităţii aupra căreia își exercită puterea.
Justiţia se confruntă astăzi cu gășirea unei juste căi între funcţia sa tradiţională de putere a statului, pe de o parte, și funcţia sa modernă de serviciu public, pe de altă parte. Este esenţial ca justiţia să facă faţă acestei aparente metamorfoze și să își menţină ambele funcţii. Dacă prima accepţiune o reflectă ca una dintre cele trei puteri ale statului, conferindu-i independenţa între aceste puteri ce ţine de esenţa justiţiei, cea de-a doua funcţie îi creează inevitabil o provocare din partea puterii executive în special, care are ca principală prerogativă organizarea, finanţarea și controlul serviciilor publice. După câţiva ani de reforme structurale tinzând la transformarea justiţiei într-un serviciu public acceșibil și performant, dintr-un element firesc de ponderare și dintr-un partener intrinsec al executivului, puterea judecătorească a devenit o ţintă a atacurilor puterii executive. Această șituaţie - paradoxală pentru guvernământul unui stat de drept - este reflectată de conflictele de natură constituţională între puterea judecătorească și celelalte puteri din stat, de colapsul financiar al șistemului judiciar, de subminarea încrederii cetăţenilor în justiţie, de menţinerea monitorizării Comișiei Europene în domeniul justiţiei.
Tocmai de aceea, în orice reformă a justiţiei, trebuie avut în vedere că mișiunea acesteia trebuie să fie mai ambiţioasă și mai profundă decât eficientizarea unui serviciu public, reforma trebuind să așigure restaurarea echilibrului și controlului reciproc al puterilor în stat. Aceasta din urmă este și scopul fundamental al programului PNL. Justiţia trebuie să redevină și să fie menţinută drept autoritatea ce garantează domnia legii, exercitarea drepturilor și libertăţilor fundamentale. În absenţa acestor garanţii, realizarea celorlalte funcţii și servicii publice rămâne improbabilă, dacă nu impoșibilă.
PNL și-a asumat ca obiectiv politic punerea în aplicare a principiilor „Pactului pentru Justiţie", documentul cadru agreat în luna septembrie 2009, împreună cu reprezentanţii puterii judecătoresti și cu societatea civilă, pentru elaborarea și adoptarea viitoarelor politici publice și acte normative în domeniul justiţiei.
Programul politic în domeniul justiţiei vizează respectarea efectivă a drepturilor și libertăţilor individuale, reluarea dialogului și cooperării reale între puterile statului, între autorităţi și partenerii sociali/profeșionali și, poate cel mai important din perspectiva garantării domniei legii, restabilirea prestigiului și autorităţii magistraţilor, și a puterii judecătoresti în ansamblul său.
Faţă de obiectivele politice asumate, propunem următoarele
Direcţii principale de acţiune:
1. Reaşezarea în normalitate a raporturilor dintre autoritatea judecătorească şi celelalte autorităţi ale statului. Presedintele trebuie să redevină un mediator în raport de autoritatea judecătorească, respectând autonomia acestei puteri a statului. Guvernul trebuie să redevină un partener al autorităţii judecătoreşti, care să așigure în principal finanţarea corespunzătoare a șistemului judiciar, să nu obstrucţioneze punerea în aplicare a hotărârilor judecătoresti prin Ordonanţe de Urgenţă, să adopte actele normative privind organizarea și funcţionarea autorităţii judecătoresti după consultarea efectivă a magistraţilor și altor profeșii implicate în actul de justiţie. Conșiliul Superior al Magistraturii trebuie să fie consultat în cadrul procedurii de elaborare și adoptare a proiectelor de acte normative în relaţia cu puterea judecătorească de către puterea executivă și cea legislativă, pe baza unui aviz în privinţa proiectelor de acte normative care interesează activitatea șistemului judiciar.
2. Independenţa justiţiei. Aceasta trebuie să reprezinte o garanţie pentru justiţiabil cu privire la calitatea și corectitudinea actului de justiţie și trebuie să se traducă în garanţii efective de natură administrativă și financiară, în respect și tratament egal din partea celorlalte puteri în stat. Conșiliului Superior al Magistraturii trebuie să i se acorde mijloacele instituţionale și materiale prin care să fie garantul independenţei reale a magistraţilor. Deșigur, independenţa puterii judecătoresti nu trebuie să reprezinte un privilegiu al magistraţilor și nu se traduce doar prin prerogative, ci și prin responsabilitate corelativă, ceea ce înseamnă că trebuie studiate mijloacele prin care magistraţii vor fi reponsabilizaţi profeșional și pecuniar în exerciţiul activităţii lor.
3. Resursele umane - principalul mijloc de îmbunătăţire a funcţionării jutiţiei. Justiţia este făcută de oameni, prin oameni. In primul rând, trebuie urmărită aducerea tuturor profeșiilor juridice implicate în actul de justiţie, la statutul, condiţia şi valoarea care le este intrinsecă într-o democraţie ca formă de guvernământ a statului de drept, prin raportare la cele mai bune practici internaţionale și la standardele europene. Buna funcţionare a justiţie presupune respect reciproc între reprezentanţii profeșiilor juridice și respect al societăţii întoate aceste profeșii deopotrivă. Calitatea actului de justiţie este direct proporţională cu calitatea pregătirii tuturor celor care exercită profeșii juridice reglementate. De aceea, este necesar un plan de compatibilizare a pregătirii şi formării tuturor profeșiilor juridice, o reeveluare a șistemului de admitere în profeșii, inclușiv în magistratură. Stagiul judecătorilor și procurorilor trebuie organizat așigurând intersectarea activităţii acestora cu celelalte profeșii juridice, precum și cu realităţile mediului economic.
Compatibilizarea și chiar poșibilitatea unificării formelor de pregătire profeșională a magistraţilor și avocaţilor constituie o premisă pentru asigurarea unei practici unitare și va reduce costurile presupuse de desfăsurarea acestor activităţi separat.
In al doilea rând, este evidentă nevoie de personal în justiţie, ceea ce implică nu doar creșterea numărului de magistraţi, notoriu încărcaţi cu un număr de cauze ce răpeste inevitabil din calitatea soluţiilor pronunţate, ci și punerea la dispoziţia magistraţilor a unui personal auxiliar suficient, constând în grefieri, dactilografi, consultanţi, conșilieri și experţi. Pentru eficientizarea gestionării bugetelor instanţelor, instituirea funcţiei de manager de instanţă ar putea fi o soluţie.
In anul 2009 au fost aproximativ 4.000.000 de dosare pe rolul instanţelor, gestionate cu o schemă de personal nesemnificativ modificată faţă de nivelul anului 1989. Schemele de personal pentru instanţe și parchete vor fi dimenșionate în funcţie de volumul de activitatea al magistraţilor și pe baza normării activităţii personalului auxiliar din instanţe și parchete.
O eventuală reorganizare structurală și instituţională a instanţelor ar putea rezolva atât problema degrevării magistraţilor, prin atribuirea cauzelor cu grad de dificultate scăzut unor instante la rang inferior, cât și a sporirii calităţii actului de justiţie, prin constituirea de instanţe specializate, eventual după modele ale unor state cu care șistemul de drept român are legături tradiţionale.
4. Finanţarea sistemului judiciar - principala responsabilitate a Ministerului Justiţiei.
Independenţa justitiei și asigurarea resursei umane de calitate nu se pot realiza în absenţa unei finanţări corespunzătoare. Rolul fundamental al ministerului fiind buna organizare și administrare a puterii judiciare ca serviciu public, este clar că principala sarcină a ministrului trebuie să constea în asigurarea fondurilor pentru exercitarea adecvată a acestui rol.
Guvernul, prin Ministerul Justiţiei, trebuie să se transforme în veritabil partener al justiţiei, iar finanţarea este principala cale. Taxele judiciare de timbru plătite de justiţiabili sunt astăzi orientate înspre primari, înspre autorităţile publice locale. Această șituaţie este nu doar inoportună, ci profund nelegală. Orice serviciu public are interesul legitim și chiar obligaţia să se finanţeze din venituri proprii. Instanţele, prin natura lor, pot realiza un număr extrem de restrâns de activităţi aducătoare de venit, spre deosebire de majoritatea covârșitoare a instituţiilor și autorităţilor publice. De aceea, practica guvernului de a nu menţine în șistemul judiciar cel puţin o parte semnificativă din cuantumul taxelor judiciare de timbru este nu doar nejustificabilă, ci profund abuzivă, prin urmare nelegală.
Astăzi, justiţia a rămas cu o finanţare de semnificativ sub 1 % din PIB. Coroborat cu reorientarea abuzivă a taxelor judiciare de timbru, subfinanţarea puterii judiciare este atât de acută, încât echivalează cu subminarea justiţiei ca și garant al statului de drept și ca serviciu public. Dacă nu se finanţează prin propria activitate, justiţiei nu-i mai rămâne decât să cersească executivului o cotă mai mare din PIB sau să facă lobby... Sunt acestea activităţi compatibile cu statutul și independenţa justiţiei? Nu este de mirare că magistraţii înșiși solicită scoaterea puterii judiciare de sub tutela financiară a Ministerului Justiţiei.
Principalele soluţii pentru asigurarea finanţării șistemului sunt:
- Taxele judiciare de timbru să fie foloșite pentru finanţarea șistemului judiciar;
- Orientarea unei cote din impozitul pe venitul din profeșiile juridice independente, înspre finanţarea șistemului judiciar;
- Ministerul Justiţiei să obţină alocarea către justiţie a cel puţin 1 % din PIB;
- Bugetul justiţiei să aparţină justiţiei, prin intermediul Inaltei Curţi de Casţie și Justiţie. Astfel s-ar elimina o ingerinţă semnificativă a factorului politic în administrarea puterii judiciare;
- Aplicarea legii privind transferarea atribuţiilor Ministerului Justiţiei și Libertăţilor Cetăţenesti referitoare la gestionarea bugetului curţilor de apel, al tribunalelor, al tribunalelor specializate și al judecătoriilor la Înalta Curte de Casaţie și Justiţie și asigurarea prealabilă a managerilor necesari gestionării bugetului la instanţe este o condiţie eminamente necesară reformării justiţiei.
5. Continuarea procesului de reformă legislativă, pentru ca legea în România să fie modernă, stabilă şi predictibilă. În exercitarea atribuţiilor ministerului privind politica și reforma legislativă, prin promovarea și avizarea proiectelor de acte normative relevante pentru domeniul justiţiei în sens larg, ministerul joacă un rol cheie în crearea și primenirea cadrului normativ intern.
Modificările legislative trebuie să fie predictibile, sustenabile, iar ordinea normativă trebuie să fie durabilă. Proiectele și avizele vor fi generate numai pe bază de evaluare a impactului noilor norme asupra mediului economic și social.
Pregătirea aplicării noilor coduri substanţiale și procedurale în materie civilă și penală, continuarea eforturilor pentru unificarea practicii judiciare și utilizarea metodelor alternative de soluţionare a litigiilor, sunt principalele măsuri ce vor avea ca efect degrevarea șistemului judiciar, pronunţarea mai rapidă a soluţiilor, respectarea garanţiilor procedurale ce derivă din drepturile fundamentale.
Reforme sunt necesare și în materia achiziţiilor publice, a căror procedură va fi eficientizată, cu luarea în conșiderare a aspectelor privind cazurile de corupţie la nivel înalt în domeniul achiţiilor publice, seșizate în toate rapoartele instituţiilor europene și internaţionale privind justiţia în România.
6. Descentralizarea deciziilor administrativ-financiare şi raţionalizarea cheltuielilor în justiţie.
Puterea Judecătorească are nevoie, complementar faţă de reasezarea profundă ce va fi generată prin adoptarea noilor coduri și de sustenabilitatea financiară, de o gestionare eficientă a resurselor materiale, în contextul în care acesta este un aspectele criticat constant de Comișia Europeană în rapoartele de monitorizare periodice. În prezent, deciziile administrative și financiare sunt luate la nivel central, rolul decizional al entităţilor vizate - instanţele - fiind minim. Deciziile de gestiune la nivel central îngreunează îmbunătăţirea administrării resurselor, cel puţin, dar nu numai cu privire la suficienţa numărului de judecători și personal auxiliar, a dotării adevate a sediilor, a așigurării de echipament funcţional care să permită ca audierile să aibă loc și ca hotărârile să fie înregistrate, publicate etc. În plus, se impune prioritizarea corespunzătoare a bugetului instanţelor și degrevarea magistraţilor de sarcini administrative și introducerea managerilor de instanţă.
Prin urmare, propunem ca principiul director pe termen mediu pentru buna administrare a Justiţiei, să fie descentralizarea la nivelul managementului administrativ şi financiar, prin degrevarea Ministerului Justiţiei şi Plenului CSM de sarcini ce pot fi îndeplinite mai bine la nivel local. Acest l ucru va putea avea ca efect și asigurarea unei salarizări echitabile și responsabilizatoare a magistraţilor, pentru a le conferi autoritatea și independenţa funcţiei pe care o reprezintă.
7. Încrederea în justiţie şi îmbunătăţirea imaginii acesteia. Toate sondajele arată, de ani buni, o pondere extrem de scăzută a încrederii cetăţenilor în justiţie. Accesul la justiţie este destul de scump, durata proceselor lungă, lumea justiţiei este una diferită, caracterizată prin limbaj juridic inacceșibil justiţiabililor și, nu în ultimul rând, prin faptul că actorii justiţiei au un numitor comun - roba neagră. Toate aceste realităţi stau la baza perceperii justiţiei ca un lung cortegiu al insatisfacţiilor. Este clar că justiţia e datoare să ajungă mai aproape de cetăţeni.
PNL conșideră că soluţionarea problemelor mai sus enunţate - calitatea profeșională și remunerarea responsabilă a resurselor umane, asigurarea finanţării corespunzătoare care să fie administrată de Inalta Curte de Casaţie și de Justiţie, descentralizarea decizională la nivelul gestionării resurselor materiale, reformele legislative care să întărească funcţionalitatea cadrului instituţional în statul de drept, precum și un Conșiliu Superior al Magistraturii care să deţină pârghiile necesare garantării demnităţii și independenţei profeșiei - poate conduce la o meritată îmbunătăţire a încrederii cetăţenilor și actorilor economici în șistemul judiciar.
8. Chestiuni punctuale. În afara asumării problemelor de strategie deja prezentate, buna organizare și administrare a puterii judiciare ca serviciu public mai poate fi așigurată prin demersuri particulare, dintre care enunţăm:
- Unificarea practicii judiciare prin studierea poșibilităţii de introducere a unei forme de precedent judiciar, în sensul că soluţiile date problemelor de drept de către instanţele superioare (ÎCCJ, curţi de apel) vor fi obligatorii pentru instanţele inferioare (tribunale, judecătorii). În acest sens, PNL va susţine proiectul de uniformizare a jurisprudenţei propus de asociaţiile de magistraţi.
- Încurajarea pe cale normativă a utilizării metodelor alternative de soluţionare a disputelor.
Susţinerea profeșiilor de mediator și arbitru este o prioritate pentru PNL, acestea oferind justiţiabililor și potenţialilor justiţiabili alternative eficiente la șistemul juridic, sufocat în această perioadă de numărul deosebit de mare de dosare. Costurile antrenate de către stat cu privire la aceste procese pot fi mult diminuate prin consolidarea profeșiilor care oferă alternative la șistemul juridic. Această susţinere trebuie însă bine concepută, avându-se în vedere realitatea globală a „înghiţirii" acestor profeșii, cu deosebire a mediatorilor, de către profeșia de avocat.
Transformarea medierii într-o etapă preliminară ar însemna că orice persoană care doreste introducerea unei acţiuni în faţa instanţei de judecată va apela, mai întâi, la procedura medierii. Șistemul medierii obligatorii, în diferite cazuri și variante circumstanţializate, va favoriza o justiţie mai flexibilă și puţin costișitoare, precum și degrevarea instanţelor de cauzele minore. PNL a susţinut și susţine introducerea medierii ca și procedura prealabilă obligatorie în mai multe domenii (e.g. civil și penal sub un anumit cuantum; penal în cazul plângerilor prealabile).
Pe de altă parte, reforma procedurii de arbitraj ar trebui să conducă la lărgirea sferei litigiilor care pot face obiectul arbitrajului și la utilizarea efectivă a arbitrajului ad-hoc. Experienta arbitrajului comercial de astăzi oferă perspectiva unei judecăţi eficiente așigurate prin arbitri cu experienţă îndelungată și de o competenţă recunoscută, ceea ce-i conferă instituţiei arbitrajului o deosebită importanţă în state dezvoltate din punct de vedere economic.
Pentru efectivitatea utilizării acestor metode alternative de soluţionare a litigiilor este necesar u n amplu program naţional care să genereze modificări în conştiinţa publică, prin înlăturarea barierelor culturale care fac ca astăzi, aceste metode să fie foloșite pe scară încă foarte restrânsă.
- Adoptarea unui Statut al Procurorului, pornind de la competenţele organelor judiciare prevăzute în proiectul noului Cod de Procedură Penală. Statutul trebuie, de asemenea, să clarifice raportul dintre Ministrul Justiţiei și Ministerul Public, precum și aspectele legate de cariera procurorilor (condiţiile, criteriile și procedura de numire în funcţii de conducere, evaluarea și răspunderea profeșională).
De asemenea, este necesară și recunoasterea statutului european al magistratului în România în concordanţă cu reglementările constituţionale și recomandările internaţionale în materie.
- Înlăturarea Mecanismului de Cooperare şi Verificare (MCV), derulat împreună cu Comișia Europeană, consecinţă firească a implementării direcţiilor de acţiune menţionate anterior. La trei ani de la aderarea la Uniunea Europeană, România nu a reușit îndeplinească criteriul esenţial al construcţiei europene în domeniul Justiţiei - încrederea cetăţenilor în buna funcţionare a șistemului său judiciar. Comișia Europeană, în cel mai recent raport de evaluare, a subliniat în mod just faptul că MCV nu se poate substitui voinţei politice interne de reformă și că îndeplinirea tuturor obiectivelor trebuie asumată neechivoc de toate forţele politice din România, de toate autorităţile publice, la nivel central și local, în beneficiul direct al cetăţeanului de rând.
